[摘 要] 十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)法治原則的宗旨，正是要通過(guò)權(quán)力清單、流程透明、信息公開(kāi)、責(zé)任追究、績(jī)效考核等一系列改革設(shè)計(jì)限制行政裁量。然而，行政部門(mén)不可能沒(méi)有裁量權(quán)。沒(méi)有裁量，就可能失去靈機(jī)應(yīng)變的彈性和優(yōu)化選擇。關(guān)鍵的問(wèn)題在于怎樣才能通過(guò)對(duì)裁量的適當(dāng)制約，在效率與公正之間達(dá)成某種適當(dāng)?shù)钠胶怅P(guān)系。
[關(guān)鍵詞] 法治原則；行政裁量；效率與公正
中共中央十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)，依法治國(guó)“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點(diǎn)”，精辟地闡明了現(xiàn)代法治原則的本質(zhì)。基于上述根本命題，該決定在“加快建設(shè)法治政府”這一節(jié)里提出了全面深化行政改革的如下五大舉措：
（1）推進(jìn)行政機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任的法定化，形成明確的權(quán)力清單。行政機(jī)關(guān)必須奉行“法無(wú)授權(quán)不可為”的行動(dòng)準(zhǔn)則，并且不得法外設(shè)權(quán)。凡是涉及公民、法人以及其他組織權(quán)利義務(wù)變更的決定，都應(yīng)該采取通過(guò)人民代表大會(huì)的民主立法程序制定法律和地方法規(guī)的形式。
（2）重大行政決策必須經(jīng)過(guò)公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定等一系列法定的正當(dāng)程序，做到流程透明可問(wèn)責(zé)。為了確保行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的重大決策合法性審查機(jī)制切實(shí)運(yùn)作，必須全面落實(shí)信息公開(kāi)原則，同時(shí)還要積極建立政府法律顧問(wèn)制度和終身責(zé)任追究制度。
（3）在財(cái)政方面，嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線管理制度，禁止收費(fèi)和罰沒(méi)收入與部門(mén)利益直接或變相掛鉤，以防止經(jīng)費(fèi)權(quán)宜之策和各類(lèi)數(shù)量化考核指標(biāo)扭曲行政執(zhí)法行為、增大有關(guān)部門(mén)和人員的尋租空間。另外，對(duì)預(yù)決算和公共資源配置的公開(kāi)審議還可以從根本上防止政府部門(mén)營(yíng)利機(jī)構(gòu)化的流弊。
（4）要切實(shí)加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督合力和實(shí)效。同時(shí)還要建立執(zhí)法全過(guò)程記錄制度，完善執(zhí)法程序，使責(zé)任人無(wú)法推卸其說(shuō)明義務(wù)。從法治政府的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，專(zhuān)業(yè)部門(mén)的財(cái)務(wù)審計(jì)、司法機(jī)關(guān)的合法性審查以及人民代表大會(huì)對(duì)行政部門(mén)和領(lǐng)導(dǎo)干部的問(wèn)責(zé)具有關(guān)鍵性的意義。
（5）把法治建設(shè)成效作為衡量各級(jí)政府工作成果的重要內(nèi)容，納入績(jī)效考核指標(biāo)體系，把守法精神和執(zhí)法效率作為決定人事任命的要素，從而在行政部門(mén)之間、地方政府之間以及領(lǐng)導(dǎo)干部之間形成圍繞合規(guī)經(jīng)營(yíng)、依法治理的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。這意味著對(duì)行政權(quán)力提出了新的要求：必須放棄暗箱操作的習(xí)慣，學(xué)會(huì)在公開(kāi)的程序中對(duì)各種政策和舉措進(jìn)行周密的正義計(jì)算。
在這里首先值得一提的是，黨政不分的權(quán)力結(jié)構(gòu)本身就帶有天然的非透明性和自由裁量性，容易助長(zhǎng)腐??；行政主導(dǎo)的立法過(guò)程以及行政法規(guī)和規(guī)章的肥大化勢(shì)必導(dǎo)致“寓政治于行政之中”的制度安排，進(jìn)一步增大行政的自由裁量權(quán)。因此，行政改革的聚焦鏡頭應(yīng)該精準(zhǔn)地鎖定在裁量規(guī)制上。十八屆四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)法治原則的宗旨，正是要通過(guò)權(quán)力清單、流程透明、信息公開(kāi)、責(zé)任追究、績(jī)效考核等一系列改革設(shè)計(jì)限制行政裁量。
然而我們同時(shí)也要清醒地認(rèn)識(shí)到，行政部門(mén)不可能沒(méi)有裁量權(quán)。沒(méi)有裁量，就可能失去靈機(jī)應(yīng)變的彈性和優(yōu)化選擇。沒(méi)有裁量，也就會(huì)沒(méi)有作為，沒(méi)有效率。關(guān)鍵的問(wèn)題在于怎樣才能通過(guò)對(duì)裁量的適當(dāng)制約，在效率與公正之間達(dá)成某種適當(dāng)?shù)钠胶怅P(guān)系。在這里，我們可以發(fā)現(xiàn)實(shí)際上存在兩種不同的模式。一種是“根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行效率本位的管理”，另一種是“根據(jù)規(guī)則進(jìn)行責(zé)任本位的管理”。看得出來(lái)，四中全會(huì)決定的重點(diǎn)在于引進(jìn)后一個(gè)模式。那么中國(guó)既有的行政是不是就屬于前一個(gè)模式呢？回答是：未必。
根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行效率本位的管理作為行政模式，其基本特征是對(duì)有限的“資源”進(jìn)行最大限度的動(dòng)員和最充分的運(yùn)用。所謂“資源”，是指政府為了達(dá)到一定政策目的所能利用的各種材料和因素，例如財(cái)政收入、專(zhuān)項(xiàng)撥款、法定權(quán)限、公務(wù)員編制、協(xié)助團(tuán)體、物質(zhì)條件等等。如果資源有限，但資源的效用得到最大限度的發(fā)揮，并使政策目標(biāo)圓滿實(shí)現(xiàn)，那么這種行政的體制機(jī)制就是非常高效率的。在這個(gè)意義上，行政的組織和管理活動(dòng)也不妨理解為提高效率的技術(shù)手段。
但在當(dāng)今中國(guó)，盡管存在集中力量辦大事的組織優(yōu)勢(shì)，成果也很顯著，但從有限資源的最大限度動(dòng)員和運(yùn)用的角度來(lái)看，實(shí)際上行政的效率性未必很突出。首先，各級(jí)行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限不清楚，所以能量釋放的范圍和程度也是伸縮自如的，這種投放行為的主觀任意性很容易造成浪費(fèi)或者懈怠。其次，政府的權(quán)力是無(wú)限的，可以調(diào)配的資源也似乎是無(wú)限的，所以政績(jī)與成本之間的比例很容易失調(diào)，甚至出現(xiàn)所謂“內(nèi)卷化”效應(yīng)，導(dǎo)致社會(huì)財(cái)富流失到私人金庫(kù)里或者不斷自我消耗。反腐敗運(yùn)動(dòng)所揭示的驚心動(dòng)魄的事例其實(shí)已經(jīng)證明，中國(guó)既存的行政模式并非效率本位，而以單純的權(quán)力本位為特征。另外，行政官員的行為方式也不存在明顯的“專(zhuān)業(yè)化指向”，更突出的倒是“圈子化指向”。
在圈子化的狀況下，決定主體互相勾連在一起，活動(dòng)過(guò)程很不透明，基于獨(dú)任制的問(wèn)責(zé)壓力很難產(chǎn)生。為了提高效率，中國(guó)在改革開(kāi)放時(shí)期采取的對(duì)策是促進(jìn)部門(mén)之間、地方政府之間圍繞政績(jī)（主要表現(xiàn)為GDP增長(zhǎng)）進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，并把比賽結(jié)果與仕途晉升以及實(shí)惠擴(kuò)大相掛鉤。“黨管干部”、“穩(wěn)定壓倒一切”等原則，使得各級(jí)干部和社會(huì)有了比較確定的行為預(yù)期，可以進(jìn)行框架性預(yù)測(cè)，因而政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制得以持續(xù)發(fā)揮作用?？傊谶^(guò)去三十五年間形成了決策權(quán)相對(duì)分散、人事權(quán)高度集中的態(tài)勢(shì)，并出現(xiàn)了利益驅(qū)動(dòng)型的政治格局，充滿能動(dòng)性。其代價(jià)則是普遍的、結(jié)構(gòu)性的腐敗。
在鐵拳反腐背景下推進(jìn)的行政改革，理所當(dāng)然地要克服行政官員過(guò)度恣意的能動(dòng)性，強(qiáng)調(diào)規(guī)則和責(zé)任，甚至對(duì)行政裁量進(jìn)行一些矯枉過(guò)正的規(guī)制。例如，針對(duì)圈子化導(dǎo)致的部門(mén)利益至上和地方利益至上的偏頗，有必要適當(dāng)加強(qiáng)頂層的決斷權(quán)（但也要警惕權(quán)力過(guò)度集中化的決策危險(xiǎn)）。又例如，針對(duì)行政干預(yù)過(guò)度的偏頗，有必要大幅度減少審批事項(xiàng)，壓縮權(quán)力清單，加強(qiáng)司法規(guī)則的作用。諸如此類(lèi)的舉措都是事出有因、持之有據(jù)的。
但是，我們必須清楚地認(rèn)識(shí)到，中國(guó)的行政固然存在嚴(yán)重的公平問(wèn)題，同時(shí)也存在嚴(yán)重的效率問(wèn)題。因此，不能簡(jiǎn)單地提出公平高于效率的主張，而應(yīng)該把效率與公平密切聯(lián)系在一起。特別是要防止這樣的結(jié)局：領(lǐng)導(dǎo)干部為了回避責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)而不作為，行政機(jī)關(guān)也因?yàn)榕卤蝗酥缚囟兊媚仃愐?guī)、死氣沉沉。在這個(gè)意義上，“根據(jù)目標(biāo)進(jìn)行效率本位的管理”模式對(duì)于中國(guó)今后的行政改革仍然具有相當(dāng)?shù)囊饬x。四中全會(huì)決定強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)“要堅(jiān)持法定職責(zé)必須為”，“勇于負(fù)責(zé)、敢于擔(dān)當(dāng)”，“堅(jiān)決克服懶政、怠政”，可以說(shuō)也是有鑒于此。
弘揚(yáng)法治原則，并非全盤(pán)否定行政裁量權(quán)，而要適當(dāng)規(guī)范行政裁量權(quán)。為此必須合理設(shè)計(jì)裁量的程序要件，明確規(guī)定裁量的實(shí)體標(biāo)準(zhǔn)。不難理解，盡早制定行政程序法以及健全政府信息公開(kāi)制度就是依法行政的題中應(yīng)有之意。與此同時(shí)，還應(yīng)在行政管理過(guò)程中確立服務(wù)型政府的觀念，讓公民從公共物品消費(fèi)者的角度對(duì)行政事業(yè)進(jìn)行審視和評(píng)估，從而在監(jiān)控行政裁量的同時(shí)提高行政效率。根據(jù)我的理解，這種程序主義民主的制度安排，正是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的真諦。
“國(guó)家治理”這一表述來(lái)自“企業(yè)治理”概念，包含公共經(jīng)營(yíng)的涵義。實(shí)際上，國(guó)家治理的現(xiàn)代化，在相當(dāng)程度上也可以理解為借助企業(yè)經(jīng)營(yíng)的方式和方法，不斷加強(qiáng)政府的成本-效益意識(shí)以及在結(jié)構(gòu)和功能方面的合理性，從而提高行政組織和活動(dòng)的效率，并通過(guò)游戲規(guī)則的制定和執(zhí)行來(lái)達(dá)成效率與公平之間的平衡，改善干群關(guān)系。換句話說(shuō)，這意味著在行政服務(wù)方面要或多或少導(dǎo)入某種競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，只是應(yīng)該把目標(biāo)從單純的GDP增長(zhǎng)轉(zhuǎn)換成社會(huì)正義和善治的實(shí)現(xiàn)。
從十八屆三中全會(huì)決定明確宣布市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用，到四中全會(huì)決定布局國(guó)家治理現(xiàn)代化，如果仔細(xì)研究全面深化改革的頂層設(shè)計(jì)的內(nèi)容細(xì)節(jié)及其相互關(guān)系，我們可以發(fā)現(xiàn)一種不同于傳統(tǒng)官僚機(jī)構(gòu)的、力爭(zhēng)像公司那樣富有效率和競(jìng)爭(zhēng)力的行政改革藍(lán)圖浮現(xiàn)在眼前。如果把政府活動(dòng)理解為公共物品，過(guò)去的行政法學(xué)只強(qiáng)調(diào)生產(chǎn)計(jì)劃，而現(xiàn)在更強(qiáng)調(diào)售后服務(wù)、次品召回以及產(chǎn)品責(zé)任追究。從治理機(jī)制上看，在行政部門(mén)分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級(jí)授權(quán)的基礎(chǔ)上，推行定期輪崗和綜合治理，并且試圖實(shí)現(xiàn)任務(wù)責(zé)任與財(cái)政責(zé)任的統(tǒng)合。在政府內(nèi)部加強(qiáng)了集權(quán)化程度，推進(jìn)綜合執(zhí)法就是一例；但是，在政府外部卻更多地采用分權(quán)化的、強(qiáng)調(diào)共識(shí)的協(xié)調(diào)關(guān)系。
從上述這些舉措中，或多或少，也可以找到一些與美國(guó)新公共管理方式（New Public Management，簡(jiǎn)稱(chēng)NPM）、英國(guó)公私協(xié)同方案（Public Private Partnerships，簡(jiǎn)稱(chēng)PPPs）、德國(guó)簡(jiǎn)政新模型（Das neue Steuerungsmodell，簡(jiǎn)稱(chēng)NSM）的類(lèi)似性。也許因?yàn)榻曛袊?guó)經(jīng)濟(jì)面臨下行壓力以及地方政府債務(wù)等問(wèn)題與歐美諸國(guó)的“財(cái)政難”大同小異，造成行政改革的有關(guān)舉措不謀而合。長(zhǎng)期以來(lái)，除了國(guó)有企業(yè)的利潤(rùn)以及各種租稅收入，我國(guó)中央政府還可以從金融市場(chǎng)獲得財(cái)政資金，地方政府還可以從土地使用權(quán)市場(chǎng)獲得財(cái)政資金。事實(shí)表明，這樣的好景已經(jīng)不可能持續(xù)下去了。在這樣的形勢(shì)下，如何兼顧效率與公平就成為一個(gè)迫切需要解決的重大國(guó)策課題。十八屆四中全會(huì)決定，則稱(chēng)得上破題之作。