【作者】彭輝，楊力
【內(nèi)容提要】
【作者簡(jiǎn)介】彭輝，上海社科院法學(xué)所研究員；楊力，上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院教授。
摘要：疫情防控越是到最吃勁的時(shí)候，越要堅(jiān)持依法防控。建議明確國(guó)家衛(wèi)生行政部門、省一級(jí)政府或授權(quán)的省級(jí)衛(wèi)生行政部門共同列為突發(fā)事件的疫情公布義務(wù)人，明確傳染病或突發(fā)事件中疾控機(jī)構(gòu)作為監(jiān)測(cè)主體，建議重大疫情政府信息公開以具有“直接使用價(jià)值”為導(dǎo)向及時(shí)公布政府信息和支撐信息形成的政府?dāng)?shù)據(jù)，鼓勵(lì)疫情信息披露“吹哨人”保護(hù)條款，通過加強(qiáng)研究國(guó)內(nèi)外信披的主要類型和樣本對(duì)標(biāo)、完善信息公開結(jié)構(gòu)性要素與衡量標(biāo)準(zhǔn)、發(fā)揮督查式信披問責(zé)“儆戒效應(yīng)”、發(fā)揮紀(jì)法銜接信息公開問責(zé)兜底、釋放結(jié)構(gòu)性信息公開行政問責(zé)容錯(cuò)空間等構(gòu)建結(jié)構(gòu)化行政問責(zé)體系保障信息公開平穩(wěn)有序。
關(guān)鍵詞：新冠肺炎疫情；信息披露；行政問責(zé)；大數(shù)據(jù)；責(zé)任義務(wù)
一、問題的提出
新冠肺炎疫情，是新中國(guó)成立以來，傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件。與17年前SARS事件相比，兩者在規(guī)模和影響方面不可同日而語。一是從涉及地域來看，非典事件尚有瓊貴滇藏青疆六地幸免，新冠肺炎全國(guó)各省皆有涉及；二是從病例來看，全國(guó)共確診非典病例5327例，死亡349人，新冠肺炎病例81961例，死亡3293人（截止到2020年3月26日統(tǒng)計(jì)）；三是從經(jīng)濟(jì)總量來看，2003年的全國(guó)GDP為13.7萬億元，2019年GDP接近100萬億，本次疫情對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的影響遠(yuǎn)甚當(dāng)時(shí)；四是移動(dòng)互聯(lián)發(fā)達(dá)程度來看，2003年非典時(shí)期互聯(lián)網(wǎng)推廣程度尚不發(fā)達(dá)，政府對(duì)信息的封閉式控制或選擇性公開依然可以有效運(yùn)作，疫情輿情基本上維持在局部、線下、傳統(tǒng)媒體層面上，而本次疫情引發(fā)的輿情的滲透力和影響力方面都十分突出。
面對(duì)這場(chǎng)沒有硝煙的戰(zhàn)爭(zhēng)，更是一場(chǎng)輸不起的戰(zhàn)爭(zhēng)，從中央到地方，從政府到社區(qū)，從國(guó)家到個(gè)人，全國(guó)各條戰(zhàn)線都充分動(dòng)員起來投入到了防疫治疫之中。中共中央政治局常務(wù)委員會(huì)2月3日召開會(huì)議，會(huì)議強(qiáng)調(diào)這次疫情是對(duì)我國(guó)治理體系和能力的一次大考。2月5日，習(xí)總書記主持召開中央全國(guó)依法治國(guó)委員會(huì)第三次指出，要完善疫情防控相關(guān)立法，加強(qiáng)配套制度建設(shè)。《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)對(duì)法》）、《傳染病防治法》（以下簡(jiǎn)稱《防治法》）、《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》（以下簡(jiǎn)稱《應(yīng)急條例》）、《政府信息公開條例》（以下簡(jiǎn)稱《公開條例》）雖然在疫情信息披露的機(jī)制上有了一些準(zhǔn)據(jù)法意義上的明確規(guī)定，然而，此次疫情從首批肺疫病例發(fā)生、疑似病例增長(zhǎng)和擴(kuò)散、有關(guān)機(jī)構(gòu)的調(diào)查研究、疫情的集中爆發(fā)，整個(gè)過程的預(yù)警性信息、事實(shí)性信息、結(jié)論性事實(shí)是否得到及時(shí)、充分和完整的披露，仍然產(chǎn)生了較大爭(zhēng)議。比如，對(duì)確診病例的密切接觸者或可疑暴露者的醫(yī)學(xué)觀察信息；涉疫醫(yī)療、應(yīng)急和捐贈(zèng)物資的定期公布信息；疫情期間經(jīng)營(yíng)者的不正當(dāng)價(jià)格執(zhí)法信息；醫(yī)療就診床位、住院流程和藥品供應(yīng)的診療信息等，相當(dāng)程度上損害了政府公信力，也影響到疫情的及時(shí)應(yīng)對(duì)。對(duì)此，有必要從厘清信息公開主體、構(gòu)建科學(xué)行政問責(zé)保障信息公開、信息公開合理范圍界定及其激勵(lì)機(jī)制等維度加以分析。
二、信息公開義務(wù)主體分擔(dān)界定
1.“新型”疫情公布的義務(wù)人規(guī)定
根據(jù)《防治法》第4條規(guī)定，國(guó)家衛(wèi)生行政部門或省一級(jí)政府有權(quán)公布乙類以上疫情；同時(shí)，《應(yīng)急條例》第25條規(guī)定，突發(fā)事件中的國(guó)家衛(wèi)生行政部門，以及必要時(shí)可以“授權(quán)”省級(jí)衛(wèi)生行政部門公布疫情。此次疫情延誤公布的關(guān)鍵在于，“新型”冠肺不在原來法定的乙類以上疫情之列，而是屬于條例所稱的“突發(fā)事件”，即突然發(fā)生、造成或者可能造成社會(huì)公眾健康嚴(yán)重?fù)p害的重大傳染病、群體性不明原因的疫情。省一級(jí)政府有接到報(bào)告后向國(guó)家衛(wèi)生行政部門立即報(bào)告的法定義務(wù)，由國(guó)家衛(wèi)生行政部門或授權(quán)省級(jí)衛(wèi)生行政部門公布。這導(dǎo)致在未被定下類別之前，省一級(jí)政府職責(zé)被置于一邊，不利于屬地管理的優(yōu)勢(shì)釋放。
武漢地方政府始終強(qiáng)調(diào)己方已盡力，對(duì)于疫情在眼皮底下發(fā)展到如此規(guī)模是秉持“內(nèi)疚、愧疚、自責(zé)的心態(tài)”，但始終未承認(rèn)瞞報(bào)。如1月27日，武漢市長(zhǎng)周先旺接受央視采訪時(shí)認(rèn)為，我上報(bào)衛(wèi)生行政部門了，但沒權(quán)披露。原話是，“披露不及時(shí)，這一點(diǎn)大家要理解，因?yàn)樗莻魅静 仨氁婪ㄅ叮鳛榈胤秸?，……，授?quán)以后我才能披露”，這段表述實(shí)質(zhì)是將“責(zé)任”甩給了其他部門。1月31日，武漢市原市委書記馬國(guó)強(qiáng)接受央視采訪時(shí)，承認(rèn)采取管控措施晚了，不等于證實(shí)存在瞞報(bào)。
我們發(fā)現(xiàn)，在武漢地方政府和衛(wèi)生行政部門過招期間，省一級(jí)政府并不見其身影?！斗乐畏ā泛汀稇?yīng)急條例》強(qiáng)調(diào)的重點(diǎn)是衛(wèi)生行政部門信息公開的主體責(zé)任。而《應(yīng)對(duì)法》非常突出的一點(diǎn)是：確立了“屬地管理”原則，即將應(yīng)急職責(zé)明確在屬地政府身上，并相應(yīng)地將突發(fā)事件信息披露和應(yīng)對(duì)權(quán)限也放置在屬地政府。這一理念是從多次的應(yīng)急事件，尤其是2003年的“非典”疫情的血淚教訓(xùn)中得出的寶貴經(jīng)驗(yàn)?！稇?yīng)對(duì)法》第53條，再次明確了履行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)或者組織處置突發(fā)事件的人民政府，應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定統(tǒng)一、準(zhǔn)確、及時(shí)發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息?！斗乐畏ā放c《應(yīng)對(duì)法》對(duì)疫情發(fā)布主體的權(quán)限卻做了截然不同的規(guī)定。疫情信息公開究竟應(yīng)該適用何種法律規(guī)定？
從效力等級(jí)角度來看，兩法的法律位階相同，都是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的一般法律；從立法時(shí)間先后角度來看，《應(yīng)對(duì)法》是2007年8月通過，自2007年11月起施行，而《防治法》是1989年2月通過，2013年6月修訂，從新法優(yōu)于舊法而言，應(yīng)該優(yōu)先適用《應(yīng)對(duì)法》；從一般法和特別法角度來看，《應(yīng)對(duì)法》是一部綜合性的、系統(tǒng)性的法律，以規(guī)范調(diào)整所有突發(fā)事件，具體包括自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件，而《防治法》的范圍非常聚焦，僅限于“預(yù)防、控制和消除傳染病的發(fā)生與流行”，從特別法優(yōu)于一般法角度而言，應(yīng)該優(yōu)先適用《防治法》。對(duì)此如何處置？《立法法》第94條做出了明確規(guī)定，“法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致，不能確定如何適用時(shí)，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)裁決?！蹦壳叭珖?guó)人大常委會(huì)并未對(duì)此予以裁決明確，鑒于目前“突發(fā)事件”缺乏全國(guó)統(tǒng)一的分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)、突發(fā)事件上報(bào)之后“分級(jí)負(fù)責(zé)”權(quán)責(zé)范圍不明，以及分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不清、公布主體不明，導(dǎo)致信息公開難以及時(shí)有效實(shí)現(xiàn)等混亂局面，建議明確當(dāng)不屬于法定乙類以上的的突發(fā)事件發(fā)生時(shí)，國(guó)家衛(wèi)生行政部門、省一級(jí)政府或授權(quán)的省級(jí)衛(wèi)生行政部門，進(jìn)一步明確共同列為突發(fā)事件的疫情公布義務(wù)人。
2.傳染病的預(yù)警、監(jiān)測(cè)主體責(zé)任敲定
17年之前“非典”教訓(xùn)反思之時(shí)，《應(yīng)急條例》起草人述及的“信息渠道不暢通，信息統(tǒng)計(jì)不準(zhǔn)確，反應(yīng)不快，應(yīng)急準(zhǔn)備不足等”等問題，此次疫情何以依然不同程度的存在。其中，預(yù)警制度的監(jiān)測(cè)主體責(zé)任缺位是要害所在。《防治法》第19條只是規(guī)定了“根據(jù)傳染病發(fā)生、流行趨勢(shì)預(yù)測(cè)、及時(shí)發(fā)生傳染病預(yù)警”的傳染病預(yù)警制度，但行政主體發(fā)布預(yù)警之前尤其情況不明時(shí)，往往是由疾控機(jī)構(gòu)扮演認(rèn)定傳染病或突發(fā)事件的關(guān)鍵專家角色，其疏忽失責(zé)會(huì)直接導(dǎo)致預(yù)警決策的信息供應(yīng)不足。從管理模式來看，地方疾控是“塊”狀管理模式，主要向地方衛(wèi)健委和政府負(fù)責(zé)的，而不是“條”狀垂直管理模式，這就造成地方數(shù)據(jù)報(bào)送時(shí)可能會(huì)隱瞞不報(bào)送或選擇性報(bào)送。事實(shí)也正是如此，武漢方面對(duì)醫(yī)院上報(bào)病例限制了諸多條件。1月初，武漢當(dāng)時(shí)已經(jīng)出現(xiàn)了人傳人跡象，也有醫(yī)護(hù)人員出現(xiàn)被感染癥狀，但武漢市衛(wèi)健委執(zhí)行的疫情診斷上報(bào)標(biāo)準(zhǔn)與湖北省、國(guó)家專家組的標(biāo)準(zhǔn)并不一致。
武漢市衛(wèi)健委執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是《不明原因的病毒性肺炎入排標(biāo)準(zhǔn)》，具備流行病學(xué)史和臨床表現(xiàn)者納入，兩者缺一不可。也就是說“上報(bào)標(biāo)準(zhǔn)”是必須同時(shí)符合4條“臨床體現(xiàn)”且滿足4條“流行病學(xué)史”之一。而湖北省和國(guó)家專家組的標(biāo)準(zhǔn)是只要滿足4條“臨床體現(xiàn)”即可認(rèn)定，如果有流行病學(xué)史的話，則滿足“臨床體現(xiàn)”第1-3條也可以認(rèn)定?？梢娢錆h衛(wèi)健委執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)要比湖北省和國(guó)家專家組嚴(yán)苛的多，采取嚴(yán)格控制的方式限制上報(bào)數(shù)量，從而漏報(bào)了大量疑似病例。我們認(rèn)為，無論如何，即便在法律操作程序存在爭(zhēng)議的情況下，也不應(yīng)反過來封鎖、隱瞞疫情信息，并實(shí)施不利于疫情防控的行為活動(dòng)。建議明確傳染病或突發(fā)事件中疾控機(jī)構(gòu)作為監(jiān)測(cè)主體，以及其及時(shí)提供最新掌握信息的法定義務(wù)和問責(zé)機(jī)制。
三、信息公開合理范圍界定及其激勵(lì)機(jī)制
目前，政府信息公開的供給和公民對(duì)公開的需求之間還存在較大差距。政府一些部門尚未厘清信息公開合理邊界，基于政府權(quán)力不受制約的天然傾向，政府信息公開邊界的合理確定受制于政府公權(quán)力與公民知情權(quán)保障之間的張力，本次疫情暴露出我國(guó)信息公開范圍盡管已然初步界定，但邊界仍不夠明晰、系統(tǒng)、完整。同時(shí)，為了保障公民個(gè)人知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)，有必要構(gòu)建內(nèi)部知情人士檢舉揭發(fā)保護(hù)制度來支撐信息公開得以正常有序運(yùn)作。
1.疫情不確定性信息和數(shù)據(jù)交代原則和要素
當(dāng)前《應(yīng)對(duì)法》、《防治法》、《應(yīng)急條例》和《公開條例》構(gòu)建的疫情信息公開機(jī)制，更多側(cè)重于提供疫情情況、防護(hù)知識(shí)、政府應(yīng)急和相關(guān)政策等相對(duì)比較粗糙的“政府信息”，而事實(shí)上公眾需要更多最權(quán)威、最新的、最準(zhǔn)確的與疫情密切相關(guān)的“政府?dāng)?shù)據(jù)”，包括一線診療數(shù)據(jù)、資源及補(bǔ)充渠道數(shù)據(jù)、應(yīng)急動(dòng)員和當(dāng)下短板數(shù)據(jù)、潛在病源遷徒數(shù)據(jù)等，也包括類似中科院武漢病毒研究所被質(zhì)疑之后全面篩查，以期能夠自證清白的反駁數(shù)據(jù)。這些數(shù)據(jù)的及時(shí)公布能確?？蒲袡C(jī)構(gòu)、醫(yī)藥公司及科學(xué)家等可以充分利用疫情相關(guān)政府?dāng)?shù)據(jù)，從而更早找到疫苗或特效藥。目前，官方統(tǒng)計(jì)和數(shù)據(jù)科學(xué)而又相對(duì)保守。比如，肺疫期間的“確診”、“疑似”、“治愈”、“死亡”等關(guān)鍵統(tǒng)計(jì)數(shù)字，受到醫(yī)療資源瓶頸的限制，只是實(shí)際疫情的一部分。這種不能反映全貌的方式不構(gòu)成《防治法》的“瞞報(bào)”，但會(huì)造成民眾的麻痹及行為的誤判。因此，需要向民眾坦誠(chéng)政府公布數(shù)據(jù)背后的形成機(jī)制，幫助民眾了解與實(shí)際疫情之間的差異，甚至可以與民眾做一些對(duì)話式的理論說明和探討，不妨借助于某些“靠譜”的專家學(xué)者判斷為參考。關(guān)鍵是要讓民眾意識(shí)到不能單純依賴政府披露的保守但低估的口徑來判斷疫情的嚴(yán)重性，而是要嚴(yán)陣以待，絲毫不能松懈。對(duì)構(gòu)成法定的突發(fā)事件中涉及后果嚴(yán)重、情況不明的“不確定性”疫情公布，明確規(guī)定本以謹(jǐn)慎注意的從嚴(yán)從緊原則，必須平行交待數(shù)據(jù)背后的形成機(jī)制?；谏鲜隹剂恳兀ㄗh重大疫情政府信息公開以具有“直接使用價(jià)值”為導(dǎo)向及時(shí)公布政府信息和支撐信息形成的政府?dāng)?shù)據(jù)。
在政府一般性信息層面，可考慮的內(nèi)容包括：政府有關(guān)命令、決定；危險(xiǎn)源、危險(xiǎn)區(qū)域信息；預(yù)警警報(bào)；反映突發(fā)事件信息的渠道；突發(fā)事件預(yù)測(cè)信息和分析評(píng)估結(jié)果；可能受到突發(fā)事件危害的警告；公布咨詢電話；采取特定措施避免或者減輕危害的建議、勸告；突發(fā)事件事態(tài)發(fā)展和應(yīng)急處置工作的信息。涉及個(gè)人隱私可以采取脫敏公布。
在更為全面而翔實(shí)的數(shù)據(jù)層面，可考慮的內(nèi)容包括： = 1 \*GB3 \* MERGEFORMAT ①確診或疑似患者畫像類數(shù)據(jù)。大規(guī)模實(shí)現(xiàn)對(duì)病毒傳染主體的更準(zhǔn)確、更動(dòng)態(tài)追蹤，全面識(shí)別和覆蓋到流動(dòng)人員中的確診或疑似患者發(fā)病前后的時(shí)間點(diǎn)、軌跡點(diǎn)、診療檔案、愈后跟蹤。比如，患者所在的單位或小區(qū)信息，細(xì)化具體到樓棟、樓層和樓號(hào)；患者所乘交通工具的時(shí)間、班次、車廂、座位號(hào)；患者潛伏期內(nèi)曾經(jīng)去過的菜場(chǎng)、超市、餐館、單位、社區(qū)、醫(yī)院等公共場(chǎng)所部位；患者診療期內(nèi)的抗生素對(duì)肺疫的病原體病毒效用程度，以及濫用可能會(huì)產(chǎn)生的耐藥性；危重或死亡患者的特征分布、病理和其他尚未發(fā)現(xiàn)的趨重性共性特點(diǎn)挖掘；患者愈后的移動(dòng)軌跡、病情隨訪和潛在復(fù)發(fā)機(jī)率的統(tǒng)計(jì)等。 = 2 \* GB3\* MERGEFORMAT ②不易發(fā)現(xiàn)的潛在病源類數(shù)據(jù)。進(jìn)一步對(duì)所有傳染源、傳遞鏈的和散布性信息，加以全方位大數(shù)據(jù)挖掘、降噪、整合，以及結(jié)合已有的從潛在的病源發(fā)展到疑似、確診的路線，再有效結(jié)合衛(wèi)疾、專家的共識(shí)性意見，逐一排查出的可能導(dǎo)致疫情擴(kuò)散或增大風(fēng)險(xiǎn)的潛在病源及其分散傳播路徑。最大意義上地描繪出“次廣泛的病源傳播鏈條”，敲定和更新重點(diǎn)防控區(qū)域，完成社區(qū)網(wǎng)格化堵漏管理，支撐政府部門的聯(lián)防聯(lián)控，真正實(shí)現(xiàn)預(yù)知、防控、處置的閉環(huán)持續(xù)管理和精準(zhǔn)施策。
2.鼓勵(lì)疫情信息披露“吹哨人”保護(hù)條款
李文亮事件教訓(xùn)深刻。其早期在有限范圍內(nèi)公布疫情，被介于《刑法》和《治安管理處罰條例》之間加以“在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)表不實(shí)言論”被公安部門“訓(xùn)誡”。這一事件在其逝后的反響如此之大，折射的是在政府未公布真相之前，所謂“謠言”屈服于強(qiáng)權(quán)的真實(shí)寫照。在重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件中，公眾關(guān)心聚焦于：病毒來源？如何預(yù)防？怎樣控制？能否治愈？如何上述詰問得不到權(quán)威渠道回復(fù)的背景下謠言往往不脛而走。所謂謠言是指一種未經(jīng)證實(shí)的，或沒有明確事實(shí)依據(jù)，公眾在段時(shí)間之內(nèi)難以區(qū)分其真?zhèn)蔚纳鐣?huì)輿論或傳聞。從傳播學(xué)功能角度而言，謠言的存在是對(duì)公眾知情權(quán)的一種補(bǔ)充，在“擺事實(shí)、講道理”的邏輯下提供另類信息從而對(duì)主流渠道信息的一種對(duì)立，迫使權(quán)威主流渠道加以關(guān)注并加以說明澄清，促使政府和公眾之間的互動(dòng)交流更為頻繁和緊密?！耙粋€(gè)健康的社會(huì)不應(yīng)該只有一種聲音”，畢竟一旦連溫和的批評(píng)也不被允許，沉默將被認(rèn)為居心叵測(cè)。在全社會(huì)共識(shí)還未形成默契之前，抑或具有公信力的權(quán)威信息遲遲不出來，謠言并不等于謊言，它反而有利于倒逼真相公開。據(jù)此，李文亮醫(yī)生被國(guó)人稱之為“吹哨人”?！按瞪谌恕奔磧?nèi)部舉報(bào)人。“吹哨人”制度起源自英國(guó)警察發(fā)現(xiàn)有罪案發(fā)生時(shí)會(huì)吹哨子的動(dòng)作，以引起同僚以及民眾的注意。隨著各行各業(yè)的實(shí)踐發(fā)展，“吹哨人”制度從單一的違法犯罪提醒逐步向更為寬泛領(lǐng)域拓展，用以提醒社會(huì)公眾對(duì)潛在風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)注，對(duì)所屬機(jī)構(gòu)所屬行業(yè)的違法違規(guī)行為的檢舉揭發(fā)行為。根據(jù)最高法院的微公號(hào)意見，執(zhí)法機(jī)關(guān)面對(duì)虛假信息，應(yīng)充分考慮信息發(fā)布者和傳播者的主觀惡意和是否發(fā)生嚴(yán)重后果，保持必要的寬容，而不是削弱法律正義和政府公信的一律打擊。
我國(guó)其實(shí)早就在探索和建立“吹哨人”的法律保護(hù)制度。在《憲法》層面已經(jīng)正面回應(yīng)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于來自公民的舉報(bào)行為的處理機(jī)制；在專門性司法解釋性文件層面，相繼出臺(tái)了保護(hù)舉報(bào)人的制度化設(shè)計(jì)規(guī)范；在地方行業(yè)監(jiān)管層面，符合行業(yè)特色的舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法也相繼出臺(tái)。我國(guó)于2019年9月在《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范事中事后監(jiān)督的指導(dǎo)意見》中，首次明確提出建立“吹哨人”制度，但是該制度已然存在于理念范疇，對(duì)于如何保障“吹哨人”的合法權(quán)益的實(shí)踐構(gòu)建還不健全，對(duì)于程序設(shè)計(jì)、適用領(lǐng)域、獎(jiǎng)勵(lì)保障仍需要制度性規(guī)范加以固化。建議在法定強(qiáng)制的信披之外，鼓勵(lì)和寬容非法定信披義務(wù)主體之外的自愿性信披，畢竟疫情沒有實(shí)際發(fā)生而被“謠言”錯(cuò)報(bào)發(fā)生的潛在危害，遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于疫情實(shí)際發(fā)生而被隱瞞的潛在危害。對(duì)此，應(yīng)構(gòu)建“吹哨人”的制度設(shè)計(jì)，在適用領(lǐng)域、適用范圍、程序措施、救濟(jì)保障、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制等方面構(gòu)建具有我國(guó)特色的“吹哨人”保護(hù)制度。
四、構(gòu)建科學(xué)行政問責(zé)體系保障信息公開平穩(wěn)有序
在國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)發(fā)生深刻變化、新老矛盾交織、周期性和結(jié)構(gòu)性問題疊加的當(dāng)下，風(fēng)險(xiǎn)本身更具復(fù)雜性、多樣性、突變性和不確定性，對(duì)此要進(jìn)一步健全依法防控體系、強(qiáng)化依法防控措施、提升依法防控能力，為疫情防控工作提供有力法治保障。通過梳理武漢市政府和衛(wèi)生行政部門在疫情之中的應(yīng)對(duì)之策，基于種種考慮，各方并沒有對(duì)本次疫情的危害性引起足夠的重視，或者已經(jīng)重視了，但在既有日顯惰性、遲滯、失靈的公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系桎梏下決策誤判，喪失了啟動(dòng)有效防控措施的窗口期。在此之后，乃至于中央有了明確指示之后，這一決策風(fēng)格也并未發(fā)生明顯改變，直至陷入出現(xiàn)顧此失彼、疲于應(yīng)付，甚至于陷入混亂的境地。
我們認(rèn)為，“小概率事件”不是“零概率事件”。事實(shí)上，不管可能性多么微小，只要樣本量足夠大，理論上來講“小概率事件”必然會(huì)發(fā)生。由此可見，盡管在疫情早期階段，我們對(duì)病毒的傳播途徑、危害后果、防控舉措不甚了解，這或許可以稱之為“未知的未知”事件，但隨著研究持續(xù)深入和多輪篩查，我們對(duì)疫情信息的了解更為充分，對(duì)此可以并應(yīng)當(dāng)采取一些預(yù)防性的舉措來降低潛在的風(fēng)險(xiǎn)，尤其是我們有非典經(jīng)歷，面對(duì)類似的冠狀病毒，以及比2003年更為發(fā)達(dá)的公共衛(wèi)生預(yù)防體系，本次疫情“未知的未知”系數(shù)在經(jīng)過初期的手足無措之后，我們完全有理由做得更好，但非?？上?，我們沒有把握好這個(gè)機(jī)會(huì)，實(shí)在令人扼腕。對(duì)此，有學(xué)者認(rèn)為，這次新型肺炎蔓延造成的后果究其本質(zhì)倒不是概率錯(cuò)覺，而是個(gè)別職能部門在風(fēng)險(xiǎn)管理方面的系統(tǒng)性多重錯(cuò)誤。尤其是在專家早已確認(rèn)病毒的性質(zhì)和結(jié)構(gòu)、有條件及時(shí)采取防控舉措的情況下，有關(guān)決策者白白流失把危機(jī)消滅在萌芽狀態(tài)的良機(jī)，讓人覺得特別難以容忍。正是官僚主義導(dǎo)致組織性行為和決策的嚴(yán)重混亂，失去了初期控制疫情風(fēng)險(xiǎn)的主動(dòng)權(quán)，從而導(dǎo)致全國(guó)各級(jí)政府全方位的嚴(yán)峻考驗(yàn)。非常遺憾的是，在亟需依法問責(zé)的時(shí)候，我們卻發(fā)現(xiàn)又不得不面對(duì)一個(gè)無人負(fù)責(zé)的怪圈?！把┍赖臅r(shí)候，沒有一片雪花是無辜的！”對(duì)此，必須加大突發(fā)公共事件中政府信息公開的問責(zé)力度，避免行政問責(zé)的“漏問”、“錯(cuò)問”、“偏問”、“重問”、“輕問”等現(xiàn)象，保障公民的知情權(quán)，提高政府應(yīng)急管理能力，樹立政府誠(chéng)信透明的良好形象。
1.加強(qiáng)研究國(guó)內(nèi)外信披的主要類型和樣本對(duì)標(biāo)。在西方國(guó)家政治生活中，信息公幵與行政問責(zé)是相輔相成的，通過信息公開可以更有效促進(jìn)行政問責(zé)，通過行政問責(zé)也可以保障信息公開的持續(xù)深入，正是基于這一內(nèi)在邏輯，國(guó)外在信息披露過程中的成熟做法、完善經(jīng)驗(yàn)和典型模式可以供我國(guó)在在建立、完善信息公開責(zé)任追究制度時(shí)借鑒與利用。對(duì)此可以重點(diǎn)考察美國(guó)、英國(guó)、法國(guó)和日本的信息公開行政問責(zé)制度構(gòu)建所秉持的以“權(quán)力制約權(quán)力”、“以權(quán)利監(jiān)督權(quán)力”、“以法律規(guī)范權(quán)力”的經(jīng)驗(yàn)和做法。
2.完善信息公開結(jié)構(gòu)性要素與衡量標(biāo)準(zhǔn)。行政問責(zé)不能只靠“風(fēng)暴”，而更需要不斷完善法律制度，從而實(shí)現(xiàn)行政問責(zé)的規(guī)范化、持續(xù)化。通過法律法規(guī)的方式責(zé)任落實(shí)，明確規(guī)定各官員所負(fù)責(zé)任，規(guī)定問責(zé)主體、判定官員失責(zé)的程序、失職官員當(dāng)受何種處分。使問責(zé)制法律化、制度化，真正使“問責(zé)”有“制”可問、有章可循，唯此，問責(zé)制才可能是一件有意義的制度建設(shè)。
3.發(fā)揮督查式信披問責(zé)“儆戒效應(yīng)”。問責(zé)的過程實(shí)際上就是檢驗(yàn)行政組織內(nèi)部具體的角色擔(dān)當(dāng)是否得到實(shí)現(xiàn)以及實(shí)現(xiàn)的程度如何，歸根結(jié)底，也就是檢驗(yàn)問責(zé)對(duì)象的行為績(jī)效。對(duì)此可以從四個(gè)方面予以考量，一是層級(jí)責(zé)任，即不同的組織成員在官僚組織內(nèi)等級(jí)位置不同，責(zé)任分配也不同；二是法律責(zé)任，即基于法律規(guī)定的義務(wù)所產(chǎn)生的責(zé)任；三是政治責(zé)任，即基于民意向背而產(chǎn)生的責(zé)任；四是專業(yè)責(zé)任，即基于專業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、專業(yè)準(zhǔn)則、行業(yè)管理規(guī)則所產(chǎn)生的責(zé)任。
4.發(fā)揮紀(jì)法銜接信息公開問責(zé)兜底。黨紀(jì)與國(guó)法銜接協(xié)同是指黨的紀(jì)律和國(guó)家的法律相互銜接并協(xié)同管黨治黨的過程或能力。2019年9月起實(shí)施的《中國(guó)共產(chǎn)黨問責(zé)條例》標(biāo)志著黨和國(guó)家運(yùn)用黨紀(jì)、黨規(guī)全面從嚴(yán)治黨，向更深層次的“紀(jì)法銜接”“紀(jì)法共治”“反腐一體”行進(jìn)，對(duì)此必須堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，實(shí)現(xiàn)執(zhí)紀(jì)審查與依法調(diào)查順暢對(duì)接，發(fā)揮紀(jì)法組合拳的作用的基本原則。
5.釋放結(jié)構(gòu)性信息公開行政問責(zé)容錯(cuò)空間。責(zé)任是現(xiàn)代政治的基本價(jià)值理念。我們?cè)趶?qiáng)調(diào)嚴(yán)格責(zé)任、規(guī)范責(zé)任的同時(shí)也要清醒地看到，人類理性的有限性與客觀規(guī)律外在客觀性之間存在的矛盾和沖突，對(duì)這一矛盾張力的清晰把握是我們開展理性問責(zé)、科學(xué)問責(zé)的基本理路和內(nèi)在根據(jù)。一個(gè)富有韌性的治理體系和治理能力現(xiàn)代的政府行政運(yùn)作體系必然要求構(gòu)建一個(gè)科學(xué)合理的容錯(cuò)機(jī)制。雖然容錯(cuò)與問責(zé)有不同的內(nèi)在邏輯理路，但它們都著眼于促進(jìn)公共權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行和效能提升。因此，追責(zé)問責(zé)和容錯(cuò)免責(zé)本身是辯證統(tǒng)一的，需要合理均衡。