技術(shù)性的民主，民主細(xì)節(jié)的實(shí)踐，遠(yuǎn)不是坐而論道的夢想和理念問題。平等的話語權(quán)利、自由意志能夠得以言說和傳達(dá)，以程序民主實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)的民主需要一套完整、系統(tǒng)的規(guī)則，其中有效的方法之一是《羅伯特議事規(guī)則》。
本報(bào)采訪了上海交通大學(xué)凱原法學(xué)院院長季衛(wèi)東，他亦是《羅伯特議事規(guī)則》(第10版)的序言作者之一。還采訪了美國培訓(xùn)和宣傳該規(guī)則的“國家議會法規(guī)專家協(xié)會”(NationalAssociationofParliamentarians，簡稱NAP)執(zhí)行主席倫納德·楊(LeonardM.Young)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：《羅伯特議事規(guī)則》是對社團(tuán)和會議民主運(yùn)行化的操作手冊，但在中國，社團(tuán)和會議基本上不采用民主化運(yùn)營方式。《羅伯特議事規(guī)則》會不會水土不服?季衛(wèi)東：如果一個(gè)社會缺乏會議文化，那么民主的實(shí)施就會碰到障礙。當(dāng)年孫中山就說了如何開好會是民主的第一步。盡管不同的社會有不同的文化，但當(dāng)我們考慮一種公共決策的公正性和正確度時(shí)，議事規(guī)則或者程序總是不可缺少的。例如參加決策的人，他們都應(yīng)該對信息有充分的了解。對于各自主張的內(nèi)容及其理由，要充分溝通、互相理解，這是一個(gè)前提。只有在這樣的基礎(chǔ)上，才能防止誤解和對立，才能達(dá)成共識。這就意味著要通過信息公開和理性對話來改善人們的溝通方式。《羅伯特議事規(guī)則》是改善溝通方式的一種具體的制度安排。
在考慮會議和決策時(shí)，文化問題其實(shí)不是關(guān)鍵的，主要是一個(gè)制度設(shè)計(jì)的問題。我們可以看到，盡管中國人經(jīng)常開會，但這些會議往往缺乏《羅伯特議事規(guī)則》所規(guī)定的那種平等對話、合理論證、民主決定的條件。比如說，人們發(fā)表意見時(shí)情緒化的色彩比較濃，在出現(xiàn)意見不同的時(shí)候，有時(shí)是誰的嗓門大誰就可以決定結(jié)果，有時(shí)是誰的權(quán)力大誰就能決定結(jié)果。也有人放棄思考，跟風(fēng)走，隨大流。這些情況都有可能導(dǎo)致最后的決策未必是正確的，未必真正符合大家的意愿。這些情況當(dāng)然和這個(gè)社會的文化以及權(quán)力結(jié)構(gòu)是有關(guān)的。但涉及公共事務(wù)的決策是應(yīng)該也完全有可能理性化。決策方式理性化的結(jié)果就是議事規(guī)則的整理和制訂。在這個(gè)意義上，《羅伯特議事規(guī)則》具有普遍性。
換句話說，在我們目前這個(gè)社會，存在著不同的利益集團(tuán)，他們的訴求很不一樣，因此通過溝通達(dá)到相互理解，進(jìn)而形成共識，就顯得特別重要。怎樣才能更好地實(shí)現(xiàn)相互理解，采取哪種方式凝聚和維持共識，這就是《羅伯特議事規(guī)則》所要解決的問題，也是公正程序原則的理由所在。合理的議事規(guī)則確保人們能夠充分表達(dá)不同的意見，然后互相理解，最后在理性對話和可行性論證的基礎(chǔ)上達(dá)成共識。這一套議事規(guī)則，也許我們會根據(jù)中國的文化傳統(tǒng)，社會條件做一些修改，會有不同的特色，但它的必要性毋庸置疑。只要講理，就需要議事規(guī)則，就需要公正程序。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：在《羅伯特議事規(guī)則》(第10版)的序言“決策的程序和語法”中，你用了一個(gè)詞“三綱五常”來總結(jié)《羅伯特議事規(guī)則》的核心理念。在中國現(xiàn)實(shí)的這種狀況下，如何去落實(shí)？
季衛(wèi)東：我說的“三綱”，是指議事過程中必須考慮的三大權(quán)利，多數(shù)者的權(quán)利、少數(shù)者的權(quán)利以及缺席者的權(quán)利。要落實(shí)這三大權(quán)利，必須注意這樣的事實(shí)，即多數(shù)人的意愿往往會成為社會的支配性力量，多數(shù)者的意愿也有可能會對少數(shù)者造成壓制。所以實(shí)施議事規(guī)則的第一步就是如何尊重少數(shù)意見，如何保護(hù)弱者，如何使每一個(gè)人的自由意愿都能夠得到必要的表達(dá)，或者使每一個(gè)人的合法權(quán)利都能夠得到充分的保障。
第二步就是在按照少數(shù)服從多數(shù)的原則進(jìn)行民主決策時(shí)，如何界定多數(shù)意見，如何計(jì)算同意。在有些場合，所謂多數(shù)意見其實(shí)很可能是虛假的。它不一定是多數(shù)人在充分掌握信息和充分討論之后形成的意見，相反，很可能只是少數(shù)人通過操縱輿論而制造出來的虛幻多數(shù)意見。這個(gè)多數(shù)是真的多數(shù)，還是假的多數(shù)，是怎么計(jì)算出來的，弄清此類問題很重要。
那么這兩個(gè)問題如何解決呢？這就涉及所謂“五常”，指的是議事必須堅(jiān)持的五項(xiàng)基本原則，包括(1)基于保障個(gè)人權(quán)利和平等自由的理念而確立的一人一票原則；(2)以進(jìn)行真正的對話性論證和充分審議為目的而確立的一時(shí)一件的原則；(3)為節(jié)約會議成本、提高決策效率而確立的一事一議的原則——已經(jīng)議決的事項(xiàng)不再重復(fù)討論，除非有三分之二以上的多數(shù)贊成再議；(4)多數(shù)票決定原則，即過半數(shù)可通過具有全體約束力的議案，重大事項(xiàng)應(yīng)提高多數(shù)通過的量化標(biāo)準(zhǔn)(例如三分之二或者四分之三的絕大多數(shù))；(5)法定人數(shù)生效原則，出席者在沒有達(dá)到法定人數(shù)的情況下做出的表決沒有效力。這五項(xiàng)原則既能保障少數(shù)人的意見表達(dá)和權(quán)利主張，又能保證多數(shù)人的意見是通過理性的對話而得出來的共識。它是解決少數(shù)人與多數(shù)人之間關(guān)系的一種比較合理的制度安排。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：你說過《羅伯特議事規(guī)則》是純粹的程序主義，怎么界定“程序主義”？
季衛(wèi)東：所謂“純粹的程序主義”就是說沒有包括實(shí)質(zhì)性的價(jià)值判斷在里面?！读_伯特議事規(guī)則》沒有說哪一種決定是正確的，哪一種主張是符合意識形態(tài)的。它沒有預(yù)設(shè)這些前提，沒有預(yù)設(shè)特定的價(jià)值判斷。它是使所有的價(jià)值判斷，所有的政治主張都有可能在這個(gè)規(guī)則下進(jìn)行公平的競爭，然后其中的一種規(guī)則勝出。在這個(gè)意義上來說，它是純粹的程序主義的。純粹的程序主義主要在不同價(jià)值判斷中發(fā)揮調(diào)整功能，在不預(yù)設(shè)結(jié)論的前提條件下做出公共選擇。
作為形式和手段的程序本身當(dāng)然是具有獨(dú)特的價(jià)值的，它是民主政治的一個(gè)非常重要的基礎(chǔ)，如果沒有這個(gè)基礎(chǔ)，民主政治很容易變質(zhì)為多數(shù)者專制。如果大家都各自固守一個(gè)特定價(jià)值判斷的話，就無法進(jìn)行理性對話，就很難妥協(xié)，更何況共識。離開程序公正來談實(shí)質(zhì)公正，是很難真正達(dá)成共識的。如果在解決調(diào)整問題的、可以理性分析的程序問題上尚且不能達(dá)成共識，怎么可能在獨(dú)善性極強(qiáng)的實(shí)質(zhì)性價(jià)值判斷的問題上達(dá)成共識呢？所以，首先要強(qiáng)調(diào)程序共識，把程序放在結(jié)果之前作為原則問題加以強(qiáng)調(diào)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：在序言中，你引用了熊彼特和哈貝馬斯對民主的定義。熊彼特認(rèn)為民主即關(guān)于個(gè)人通過競爭選票獲得決策權(quán)的制度安排。著眼點(diǎn)在競爭性選舉。而哈貝馬斯認(rèn)為民主是溝通行為與法律形式相互交疊的結(jié)果，是一種通過程序進(jìn)行自主性決策的實(shí)踐。看得出來，你不太贊同熊彼特，傾向哈貝馬斯。為什么？
季衛(wèi)東：說民主是通過競爭選票來獲得決策權(quán)，這個(gè)觀點(diǎn)沒錯(cuò)。但問題在于如果把民主政治簡化為一個(gè)投票過程的話，可能會引起一個(gè)很重要的誤解。競爭選票，也就是說按照多數(shù)人的意見來做出是非判斷。但真理有時(shí)候會掌握在少數(shù)人手里，不能簡單地通過多數(shù)票來決定真理問題。另外，如果我們僅僅是談選票，而不談信息公開、論證性對話、合理的表決程序等其他因素的話，那就很容易導(dǎo)致盲目的跟風(fēng)、相互模仿，助長某種缺乏邏輯一貫性的輿論傾向，更容易誘發(fā)一種煽情行為。通過感性化的鼓動(dòng)，來使多數(shù)人為自己的主張投票，這個(gè)過程是很容易誘發(fā)民粹主義的。
為了克服簡單投票的非合理性問題，就需要為有投票權(quán)的人們提供充分的信息，需要為他們提供充分的對話機(jī)會，需要理性溝通，需要完備那些必要的配套條件。這一切都不是單純的選票所能涵蓋的。所以從這個(gè)意義上來說，我們應(yīng)該更強(qiáng)調(diào)哈貝馬斯所說的溝通行為。這種溝通要和法律形式結(jié)合在一起，才能夠真正地使民主決策的制度安排合理，才能夠確保發(fā)言權(quán)的平等、投票的信息的對稱性等等。
從這樣的角度來看民主，就必須把投票與商談結(jié)合起來，要為妥善處理多數(shù)者與少數(shù)者的關(guān)系提供一系列制度條件。這種制度條件往往是通過法律形式表現(xiàn)出來的。尤其是民主決策的程序，就是最典型的法律形式。只有當(dāng)民主與程序結(jié)合在一起的時(shí)候，民主才是一個(gè)好東西。如果民主與程序脫節(jié)了，那么這個(gè)民主有可能是好東西，也有可能會蛻變成壞東西。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：是不是也要警惕“程序是萬能藥”的想法？
季衛(wèi)東：對，我們絕不能認(rèn)為程序是萬能的。因?yàn)槌绦蛩皇谴_保我們在進(jìn)行溝通、進(jìn)行判斷的時(shí)候，盡可能考慮不同的方面，盡可能使對話和決策理性化。但它不能代替我們的價(jià)值判斷。在進(jìn)行決策時(shí)，無法回避價(jià)值判斷。程序可以減少或者避免價(jià)值武斷，但卻不能否定價(jià)值判斷的意義。所以不能認(rèn)為程序是萬能的。法律程序其實(shí)就是使你的決策受到這樣那樣的限制，以避免任意性，防止失誤。有人說，程序礙手礙腳、是束縛自己手腳的東西，所以為了效率可以犧牲程序。這種看法不對。就是因?yàn)槌绦蛴悬c(diǎn)礙手礙腳，才使得決策不太容易犯錯(cuò)。
經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)：有的學(xué)者說道，“只有具備了民主素養(yǎng)的公民群體，才能建議并發(fā)展一個(gè)民主的社會。”除了學(xué)習(xí)《羅伯特議事規(guī)則》，還有哪些途徑和方法能培養(yǎng)具有民主素養(yǎng)的公民？
季衛(wèi)東：我們知道現(xiàn)代社會特別強(qiáng)調(diào)的是公民法律意識的增強(qiáng)、守法精神的弘揚(yáng)。法律教育就是培養(yǎng)具有民主素質(zhì)的公民的一個(gè)非常重要的方式。當(dāng)然，還要陶冶自律性、參與意識、責(zé)任感等等。這類現(xiàn)代公民的素質(zhì)如何培養(yǎng)呢？其實(shí)最重要的還是政府垂范。也就是說，政府要率先遵守規(guī)則。只有做到這一點(diǎn)，才能有效地促使公民也遵守規(guī)則。政府首先自己嚴(yán)格地遵守規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則，然后再要求民眾也遵守規(guī)則、執(zhí)行規(guī)則，才有說服力。政府是通過守法而立信的。規(guī)則對政府有約束力，民眾才會覺得規(guī)則是真正有效的。只有當(dāng)政府和民眾都形成了一種遵守規(guī)則的習(xí)慣之后，民主政治才能真正開始。因?yàn)樵诓恢v規(guī)則的地方，民主會引起恐懼，會導(dǎo)致混亂。